一、案例概況

1999年1月12日，美國亞特蘭大鋼鐵工業公司等九家美國鋼絲繩生產公司和美國獨立鋼鐵工人聯盟、美國勞聯—產聯的鋼鐵工人聯合會等兩家工會向美國國際貿易委員會提出申請，要求該委員會按照美國1974年貿易法202節發起調查，以認定外國鋼絲繩的大量進口是否給美國產業造成了嚴重損害或損害威脅。1999年1月27日，美國國際貿易委員會在美國聯邦公報上發布公告，決定立案調查，案件編號為TA—201—69。日本、加拿大、委內瑞拉、烏克蘭等國的鋼絲繩生產商和出口商作為答辯方參加了調查。委員會分別在1999年4月15日和1999年6月8日就損害問題和救濟問題舉行了聽證會。
1999年7月，美國國際貿易委員會３位委員作出了肯定的結論，即認為外國鋼絲繩進口的大量增加對美國鋼絲繩產業造成了嚴重損害或損害威脅，并建議美國總統給予救濟，另外３位委員則作出了否定結論。根據美國1930年稅法，在這種情況下，美國總統可將任何一方的意見視為委員會的結論。
根據美國國際貿易委員會的報告，美國總統于2000年2月16日發布命令，決定對外國鋼絲繩進口實施為期３年的關稅配額限制，并暫時取消給予普惠制受惠國及其他多邊協定的受惠國的零關稅待遇。美國總統還指示美國貿易代表要求國際貿易委員會依據1930年稅法332節的規定，對這一進口救濟措施的實施情況進行事實真相的調查。

二、爭議焦點

根據1974年貿易法202節的規定，美國國際貿易委員會的肯定結論必須建立在以下事實的基礎上：(1)特定產品的進口持續增加(絕對數量或相對于美國國內生產數量)；(2)美國國內市場相似產品的生產商受到嚴重損害或損害威脅； (3)進口的大幅增加是美國國內生產商受到的嚴重損害或損害威脅的實質原因。
根據上述標準，本案作出肯定結論的委員的討論主要集中在以下４個方面：

（一）美國國內產業
在調查中可能得到救濟的國內產業是指“美國國內市場相似產品的生產商整體”。本案的生產商整體包括美國鋼絲繩產業，以及產業工人。

（二）進口的持續增加
美國國際貿易委員會考慮最近5年特定產品進口的絕對數量或相對于美國國內生產數量的增長情況。３位委員發現美國的鋼絲繩進口從1994年的177.64萬噸增至1998年的253.74萬噸，增長率42.8%；進口量與國內產量相比從1994年的32.2%增長到了1998年的44.3%。

（三）嚴重損害或損害威脅
所謂嚴重損害，是指“國內產業地位重大的總體損害”，嚴重損害威脅是指“迫在眉睫的嚴重損害”。判斷嚴重損害的標準是：(1)美國國內產業生產設備明顯閑置；(2)大量廠商不能以合理利潤水平維持經營；(3)國內產業大量的失業或不充分就業。嚴重損害威脅的標準是：(1)美國國內產業銷售額或市場份額下降，庫存增加或較高，生產量、利潤、工資水平、生產率、就業呈下降趨勢；(2)不能籌措足夠的資金實現生產設備的現代化或者不能維持現有水平的研發支出； (3)由于第三國的進口或出口限制，美國市場成為相似產品轉移出口的焦點。
３位委員發現，美國鋼絲繩產業的生產量從1994年的5.5萬噸增至 1997年的6萬噸，1998年下降至5.7萬噸，銷售量的增減趨勢相同。美國企業開工率從1994年的85.0%、1995年的85.1%下降至 1997年的76.0%，美國鋼絲繩公司取消了修建新工廠的計劃，減少了工作班次，并在1998年和1999年關閉了部分工廠。5年間，國內產業的生產能力增長了16%，美國國內市場需求量也同步增長了14%。3位委員稱沒有發現其他證據來解釋這種開工率的下降與其他因素有關。
3位委員發現大量企業不能維持正常的盈利水平。整個行業中不少企業在1996、1997和1998年連續虧損，其中1998年，全美的14家鋼絲繩生產商中有9家出現虧損。就業情況也不理想，總就業人數和總工時數均有下降，有12家公司因缺乏訂單減少了工作班次。
由于大多數美國生產商是根據特定客戶的訂單進行生產的，因此美國產業的庫存數據變化不大。美國公司的資本性支出從1994年的14440萬美元大幅下降至1998年的7860萬美元。

（四）因果關系
3位委員認定進口是美國國內產業受到的嚴重損害或損害威脅的實質原因。所謂實質原因，是指“重要的、并且是不比其他任何原因次要的原因”。根據美國眾議院籌款委員會的解釋，必須滿足雙重標準，即進口必須構成一個重要原因，同時與其他任何原因相比至少同等重要。在本案中，作出肯定結論的3位委員認定存在這種因果關系的理由主要是：
（1）競爭狀況。競爭問題與產品的生產、產品的可替換性、世界市場的變化和匯率等等因素相關。3位委員首先認定進口鋼絲繩與美國產鋼絲繩是可替代產品，在相同或相似質量下存在競爭。主要鋼絲繩生產國的生產能力和生產量在5年間有大幅增加。不少亞洲和前蘇聯國家貨幣相對于美元貶值，這使得像印尼、日本和烏克蘭這些國家的產品更具競爭力。
（2）因果關系分析。首先，1998年美國公司的鋼絲繩產品價格大幅下降，進口的持續增加是造成價格下降以及對美國國內產業造成損害的重要原因。5年間，外國鋼絲繩進口增長了38.8%。在美國國際貿易委員會所作的446個季度價格比較中，有285個例子表明外國產品售價低于國內產品。鋼絲繩產業是資本密集型產業，為了分攤固定成本，企業不得不努力增加產量，而流動成本每時每刻發生著面對低價進口產品的競爭，美國企業只得降低價格以保持市場份額。因此大量的進口嚴重損害了國內產業。其次，進口對國內產業的損害不亞于其他任何原因。答辯人提出的其他原因包括：作為鋼絲繩原材料的廢金屬價格下降；美國國內產業生產力過剩；國內產業遭受了停產、罷工、過高的開辦費或其他支出等。關于原材料， 3位委員指出，鋼絲繩的原材料不止廢金屬一種，事實上鋼絲繩原材料的綜合成本是上升的。例如，1994～1998年，國內產業的生產成本從321美元/噸增至338美元/噸。關于生產力過剩，３位委員指出，盡管國內產業的生產能力在5年間增長了16%，但同期美國市場需求也同步增長了14%，并進而指出真正過剩的反而是世界市場(例如亞洲市場)。關于國內產業過高的成本和費用，３位委員認為現有的證據無法證明這一點。
３位委員的最終結論是，持續增加的進口是造成美國鋼絲繩產業的嚴重損害或損害威脅的重要原因，并且在重要程度上不次于其他任何原因。３位委員分別給出了自己的救濟措施建議。例如，美國國際貿易委員會主席Lynn M．Bragg的建議是，在４年內提高關稅稅率，第一年7%，第二年6.5%，第三年 6.0%，第四年5.5%。３位作出否定結論的委員認為，雖然來自外國的鋼絲繩進口持續增加，但未給美國國內產業造成嚴重損害或損害威脅。

（一）美國國內產業未受到嚴重損害
（1）沒有生產設備的大量閑置。5年間，國內公司的生產工廠并未減少，相反，不少公司紛紛大量投資購買新的設備，提高生產能力。1994～1997年開工率變化不大，1998年下降了近9個百分點，這一下降應歸因于生產能力的過度擴張。
（2）不存在大量公司無法維持合理的利潤水平。盡管有9家公司在1998年出現虧損，但這僅僅是一年的現象，大部分公司1997年的經營狀況甚至還是5年中最好的一年。1998年的虧損原因有兩個，一個是鋼絲繩公司與關聯企業之間的價格轉移行為(占全部交易的20%～25%)。價格轉移與正常交易之間的價差從 1994年的36美元/噸上升到了1998年的65美元/噸，而同期正常交易價格則下降了10%。原因之二，申請人美國公司的財務數據沒有反映廢金屬價格的下降。廢金屬是鋼絲繩生產的一項重要的原材料，美國公司的財務數據中1998年的原材料成本與1997年保持不變，沒有反映廢金屬價格的下降這一重大事實。這也就是說，美國公司過分高估了其1998年的生產成本。

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